La regla fiscal de Uruguay cumplió cuatro años: ¿qué cosas podrían mejorarse, según economistas?

El Consejo Fiscal Asesor que integran los economistas Alfonso Capurro, Ana Fostel y Jorge Roldós, publicó esta semana el informe de evaluación sobre el resultado de las cuentas públicas correspondiente a 2023. Esto a pocos días que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) anunciara el cumplimiento de las metas fiscales por cuarto año consecutivo. Como suele ocurrir, en esas instancias tampoco faltaron las críticas desde la oposición. Por ejemplo, el senador del Frente Amplio, Mario Bergara, señaló que hubo metas de la regla fiscal que se modificaron a mitad de año porque de lo contrario no se iban a cumplir las que se habían fijado anteriormente. “Si uno corre el arco le va a embocar siempre”, afirmó en la oportunidad. En paralelo, el MEF volvió a modificar las proyecciones de déficit fiscal estructural para 2024, desde -2,6% del PIB establecida en la Rendición de Cuentas de 2022 (junio de 2023) a -2,9% del PIB. Las autoridades justificaron ese cambio por la menor inflación esperada y su impacto negativo en la recaudación nominal de impuestos. Con ese escenario de fondo, el Consejo Fiscal Asesor señaló que a partir de la puesta en marcha de la nueva institucionalidad fiscal, se han identificado una serie de oportunidades para mejorar el marco vigente y que podrían incorporarse a futuro. También algunos economistas se han expresado en esa dirección. Metas más estables Las metas de resultado fiscal del gobierno han tenido varias modificaciones desde la aprobación del presupuesto quinquenal en 2020. El Consejo Fiscal Asesor considera que si bien esos objetivos deberían mantener “cierto grado de flexibilidad” ante la ocurrencia de shocks que afecten la actividad (en uno u otro sentido), sería “deseable” que las metas sean “relativamente estables”, y estén fijadas en base a criterios que establezcan una “conexión explícita” con objetivos de sostenibilidad de la deuda pública, según explicaron sus integrantes en una conferencia realizada esta semana de la que participó El Observador. Distinción entre metas y proyecciones fiscales Hoy el marco vigente en Uruguay no distingue entre metas y proyecciones fiscales. Los integrantes del Consejo Fiscal Asesor entienden que eso genera un dilema entre credibilidad fiscal por cumplimiento de las metas ex ante (en la instancia de programación anual) y credibilidad por rendición de cuentas ex post (en caso de eventual desvío). En ese sentido, se considera que la distinción entre metas y proyecciones permitiría a la política fiscal incurrir en desvíos transitorios del resultado fiscal proyectado (ex ante) y observado (ex post) en relación a los objetivos, bajo un marco adecuado de rendición de cuentas que contemple una explicación de los desvíos y un plan de convergencia a las metas, que deberían tener un carácter más estructural. Además, el Consejo Fiscal Asesor considera que un esquema de este tipo “contribuiría a solidificar la noción que la meta de resultado fiscal estructural establece un límite a la discrecionalidad de la política fiscal activa” y que “ese límite es consistente con la sostenibilidad de las finanzas públicas en un horizonte de largo plazo”. Proyecciones fiscales e incertidumbre Los economistas Capurro, Fostel y Roldós entienden que si bien el MEF ha introducido “parcialmente” los análisis de riesgo en las proyecciones de deuda, es necesario incorporar ese enfoque a las proyecciones fiscales integrales, a efectos de evaluar el riesgo de incumplimiento de los tres pilares de la regla fiscal y el margen de maniobra de la política fiscal en distintos escenarios. Además, consideran que la experiencia reciente sugiere que la evolución de las variables nominales puede ser tan importante como el ciclo real a la hora de valorar el manejo de la política fiscal activa. “Esto es particularmente relevante en economías emergentes y dolarizadas como Uruguay, donde la volatilidad de las variables nominales afecta en forma diferente los distintos rubros del presupuesto y las bases impositivas”, dice el informe anual. Metas, desvíos y “poco avance” en los últimos dos años La economista de Exante, Tamara Schandy, afirmó días atrás que la normativa vigente no explicita criterios o lineamientos para modificar las metas de resultado fiscal estructural, ni del año en curso ni para los años siguientes. De hecho, las metas están definidas como indicativas y, por ende, queda un espacio para que se vayan modificando, como efectivamente ha ocurrido, explicó. “Si uno lo piensa desde ese ángulo, elementos que nos aparten de la trayectoria deseada no deberían derivar en corrimientos de los objetivos, sino ser explicados como desvíos de los objetivos y presentados junto con acciones para retomar la senda deseada”, afirmó en el programa En Perspectiva de Radiomundo. Schandy consideró que el resultado fiscal que asegura la sostenibilidad de la deuda “está más cerca de 2% del PIB que de 3%”. La economista dijo que el gobierno “tiene un norte similar”, pero lo que es un “punto controversial es cuán rápido se quiere llegar allí y cómo manejar los desvíos en la trayectoria trazada hacia ese objetivo”. En la ley de presupuesto de 2020 el gobierno había planteado un objetivo de déficit estructural de 2,5% del PIB hacia el final del período. Luego en rendiciones de cuentas posteriores se presentaron proyecciones más allá del período de gobierno, y ese resultado fiscal estructural se llevaba indicativamente a déficits de 2,1% y 2,2% del PIB. Según la economista, los corrimientos de la meta “no fueron grandes” en los últimos años y la deuda pública no se movió de modo “insostenible”, pero en los últimos dos años no hubo avances en el resultado fiscal estructural, tras la mejora importante ocurrida al comienzo de la actual administración. Por otra parte, el economista Javier de Haedo señaló días atrás que la regla fiscal es “sin dudas mejor” que la que rigió durante los tres gobiernos del Frente Amplio, y que consistía en un tope a la deuda pública que, con mayoría parlamentaria propia, se elevó en varias oportunidades. De todas maneras, afirmó que la regla fiscal actual “tampoco es suficiente” porque “no ha impedido” que el déficit fiscal esté hoy en 3,7% del PIB, más cerca del heredado (4,4% del PIB) que del objetivo presupuestal (2,5% con un PIB que luego se reestimó 9,1% por encima del anterior, o sea 2,3% del PIB actual), según escribió en una columna publicada en El País. “Trampas al solitario” La regla fiscal ocupó el primer lugar en el capítulo sobre economía cuando el Poder Ejecutivo hizo público el contenido de la ley de Urgente Consideración (LUC) en 2020. La herramienta está pensada para controlar el crecimiento del gasto público ajustado por el ciclo económico, y es una de las apuestas centrales del gobierno dentro de la nueva institucionalidad fiscal. Sus tres pilares son el resultado fiscal estructural, la variación de la deuda neta y el tope para el crecimiento anual del gasto primario, es decir antes de intereses, para lo que se establecen metas cuantitativas. Una de las críticas que se ha realizado desde la oposición es que las metas son indicativas y no hay consecuencias de incumplimiento. Esa es una de las observaciones que planteó el Frente Amplio cuando el tema se empezó a discutir en el Senado en mayo de 2020. Años después y ya con resultados arriba de la mesa, uno de los puntos centrales sobre los que se hace foco es en los gastos que se realizan por fuera del “perímetro fiscal”. Se trata de gastos que se comenzarán a registrar recién cuando se empiecen a pagar dentro de unos años. Los economistas Martín Vallcorba y Braulio Zelko entienden que eso compromete la capacidad de gasto que tendrán futuras administraciones. “En la actualidad, el diseño de la regla fiscal incluye como uno de sus pilares el tope al aumento real del gasto. Por lo tanto, si se gasta por fuera del perímetro fiscal de la regla, se está burlando el propio tope que la regla impuso. Es inconsistente defender una regla fiscal que limita el gasto y, simultáneamente, hacer un uso intensivo de un mecanismo que implica gastar por fuera de ese tope que el gobierno se autoimpuso. Es hacerse trampas al solitario”, sostienen Vallcorba y Zelko en columna publicada el jueves pasado por La Diaria. Desde la coalición de izquierda se ha planteado que la ley de endeudamiento antes vigente ya operaba como regla fiscal. Mediante ese mecanismo, el Parlamento le ponía un límite a la capacidad del gobierno para financiar un déficit fiscal –tanto a través del endeudamiento, el uso de reservas o la emisión monetaria–, aunque también tenía una amplia flexibilidad para aprobar desvíos. Inés Guimaraens Una hoja de ruta El Comité Fiscal Asesor ha mantenido conversaciones con autoridades del MEF para avanzar en un proyecto de hoja de ruta para fortalecer el marco fiscal en Uruguay de cara a próximas administraciones. Esto a partir de las lecciones aprendidas en sus primeros cuatro años de implementación y las tendencias internacionales. La ejecución del proyecto estará a cargo de los equipos técnicos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el ecosistema desarrollado por BID para el desarrollo de los marcos fiscales en América Latina. El proyecto implica una revisión de la regla fiscal vigente y sus primeros resultados, que estará orientada a evaluar las fortalezas y debilidades de los tres pilares de la regla, así como una evaluación del funcionamiento y primeros resultados de los consejos externos. Como resultado de este proyecto, también se espera identificar sugerencias que permitan fortalecer el marco fiscal vigente, señaló el CFA esta semana en un comunicado. Además, el CFA participará en la primera red de consejos fiscales de América Latina. “Esto permitirá tener mayor contacto y recoger experiencias de otros pares de la región como Chile, Colombia o Perú”, explicó su secretario ejecutivo Ignacio Umpiérrez.