Plebiscito de la seguridad social: ¿habrá un impacto en el desarrollo de la infraestructura en Uruguay?

A medida que se acercan las elecciones presidenciales, también lo hace el momento de decidir entre dos plebiscitos. Uno de ellos, el llamado Plebiscito de la seguridad social, ha generado revuelo tanto en el ámbito político y económico como en el académico. Ya se ha discutido en varias ocasiones el posible impacto negativo que puede generar a nivel macroeconómico. Por ejemplo, vinculado al financiamiento del plebiscito mediante aumento de impuestos, el aumento del riesgo país y una posible pérdida del grado inversor en Uruguay. Pero se ha profundizado menos sobre el impacto negativo que podría tener en el desarrollo de la infraestructura en Uruguay. Dicho sector afecta el 17% de la economía uruguaya y representa inversiones tanto en el sector público como privado. Impacta directamente en la generación de empleo, en la productividad de la economía y en el acceso a servicios básicos como son la vivienda, la infraestructura educativa, la energía, el transporte, entre otros. Es que hay consecuencias de “desarmar” el portafolio de inversiones en infraestructura de las AFAPs. Situación actual: financiamiento del sector productivo por parte de las AFAPs El sistema mixto de jubilaciones, que incorporó a las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) en la reforma de la Seguridad Social de 1996 (Ley 16.713), introdujo un componente de ahorro individual adicional al existente sistema de solidaridad intergeneracional administrado por el BPS. Las AFAPs pasaron a ser actores claves en el financiamiento interno. Canalizaron el ahorro individual privado hacia la compra de deuda soberana y al financiamiento del sector productivo. Según datos aportados por AFAP Itaú, el sistema de AFAPs contaba con inversiones por 4.720 millones de dólares en el sector productivo al cierre de 2023. Dicho monto ha evolucionado de manera significativa con el pasar de los años, denotando el aporte significativo del sistema de ahorro previsional en la economía doméstica. Según los últimos datos disponibles, las inversiones en el sector productivo son financiadas en un 21% por el Fondo de Ahorro Previsional. Eso demuestra el gran peso relativo que tienen las mismas en la inversión total administrada por las AFAPs (administran fondos por 22.554 millones de dólares). Las AFAPs cumplen un rol muy importante habilitando una fuente de financiamiento de calidad (largo plazo y moneda nacional) para el sector productivo, apuntalando el desarrollo de inversiones y crecimiento de la economía uruguaya. En promedio, en Uruguay las inversiones (formación bruta de capital fijo) representan entorno al 17% del PBI anual. Un posible cierre de las AFAPs limitaría, o al menos encarecería, el desarrollo de inversiones de infraestructura. La Inversión Extranjera Directa (IED), luego de un ciclo de flujos negativos (2016-2018), ha alcanzado niveles significativos. Dicha inversión se explica en gran medida por grandes proyectos como las obras de UPM 2 y del Ferrocarril Central. Ante un cambio de las reglas de juego, este tipo de inversiones podría verse comprometidas a futuro. La variedad de proyectos productivos financiados por las AFAPs es amplia. Existe un gran componente de proyectos de infraestructura vial entre sus inversiones, como la compra de las emisiones realizadas por la Corporación Vial del Uruguay (CVU) y el financiamiento de varios proyectos ejecutados bajo la Ley de Participación Público Privada (PPP) en el sector vial y en el sector ferroviario. A su vez, distintos proyectos de infraestructura social como la Unidad N°1 de Punta de Rieles y más de 140 centros educativos, entre los que se encuentran centros CAIF, escuelas primarias y polideportivos. Dentro de la cartera de inversiones de las AFAPs, además, se encuentran proyectos de energía renovable con impacto medioambiental positivo como los parques eólicos y proyectos del sector forestal para exportación de madera o como insumo para las plantas de celulosa. Pérdidas millonarias por ineficiencias: el desarme de las inversiones en infraestructura Un punto central dentro de las eventuales consecuencias negativas asociadas al cierre de las AFAPs es la ineficiencia implícita en la transferencia de las inversiones en infraestructura hacia un nuevo vehículo administrado por el BPS. Incluso manteniendo las inversiones, hay un costo por salirse de las mismas antes del tiempo previsto originalmente. Debido a que la actividad de las AFAPs incluye financiar este tipo de proyectos en moneda nacional (mediante Unidades Indexadas) y con un repago a largo plazo, la necesidad de disponer de los fondos en el corto o mediano plazo por parte del BPS podría llevar a que el valor asociado a la transferencia se ubique por debajo de su valor de mercado. Eso se traduciría en una pérdida de valor contable y real. A su vez, la necesidad de desarmar el portafolio de inversiones del sistema en el corto o mediano plazo asume la existencia de inversores dispuestos a adquirir ese volumen de inversiones, lo cual parece improbable por el monto de las mismas (4.720 millones de dólares), en un contexto de una creciente incertidumbre generada por los propios impactos que se derivan de la aprobación del Plebiscito. Entonces, ¿cómo puede afectar al futuro desarrollo de la infraestructura en Uruguay el cierre de las AFAPs? Las AFAPs son un actor importante en el mercado de capitales local por la disponibilidad de fondos en moneda nacional y con plazos que pueden estar entre los 20 y 30 años. Estos plazos son elemento central en la equidad intergeneracional, ya que se paga por la infraestructura a lo largo de su vida útil. La pérdida de un agente de estas características en el mercado del financiamiento podría convertir proyectos directamente en \"inviables\", debido a la falta o al encarecimiento del financiamiento disponible. Los préstamos en moneda nacional ajustados según la evolución de la UI permiten blindar a los proyectos que reciben ingresos en moneda nacional de potenciales shocks sobre el tipo de cambio. Si bien parte del riesgo de no contar con el financiamiento de calidad que hoy brindan las AFAPs podría ser mitigado por una mayor participación de los bancos multilaterales, que sí cuentan con la capacidad de prestar montos de gran envergadura y a largo plazo, no dejan de persistir problemas vinculados a la moneda de estos créditos (que es en dólares), y a la disponibilidad de los fondos, los cuales depende de la política de inversiones, la agenda objetivo y los cupos definidos por cada entidad multilateral para cada país. Las AFAPs han contribuido al desarrollo productivo, social y ambiental del Uruguay desde su rol como financiadoras, gracias a las ventajas de créditos en moneda nacional y de largo plazo que presentan. No sólo hay que considerar lo que el sistema ha logrado hasta ahora, así como la eventual ineficiencia y pérdida de valor asociada a la transferencia del portfolio de inversiones, sino que también se debe reflexionar sobre el impacto que la desarticulación de estos actores pudiera generar en términos de la brecha de infraestructura de Uruguay. Se podría repetir en impactos sobre la productividad, el bienestar de la población y la transición ambiental a través de inversiones que contribuyan a la mitigación y adaptación del cambio climático.