Tener o no tener Ministerio de Justicia, ¿esa es la cuestión?

El anuncio del presidente Yamandú Orsi de que enviará al Parlamento un proyecto para crear el Ministerio de Justicia, argumentando la necesidad de concentrar competencias hoy dispersas en distintas áreas del Estado, ha reabierto una pregunta que en principio parece fácil pero no lo es: ¿cuánto influye la existencia de una cartera específica en la calidad institucional de un país? ¿Es un factor que explica mejores resultados en Estado de derecho y democracia, como predican sus defensores? ¿O es apenas una pieza administrativa más dentro del engranaje estatal, como sostienen sus detractores? Para sacarnos estas dudas, en Gorman Lee realizamos un relevamiento comparado sobre 134 países con más de 500.000 habitantes, cruzando datos del Rule of Law Index del World Justice Project y del Democracy Index de The Economist. Bajo un criterio amplio -incluyendo ministerios con denominaciones como Justicia, Asuntos Legales o estructuras equivalentes- los datos muestran que la mayoría de estos países cuentan con una cartera específica responsable de política judicial, legislación, administración penitenciaria o coordinación legal del Estado. Si se combinan los puntajes del Rule of Law Index y del Democracy Index, los cinco países mejor posicionados (Noruega, Nueva Zelanda, Finlandia, Dinamarca e Irlanda) tienen todos un Ministerio de Justicia o una estructura equivalente. Hasta acá parece innegable que la existencia de esa cartera forma parte del entramado que explica sus altos niveles de Estado de derecho y calidad democrática. En todos esos casos la justicia funciona, las instituciones son fuertes y la democracia es plena. Pero la situación se complica cuando se aplica el mismo criterio al otro extremo de la tabla: los cinco países peor ubicados en ese cruce combinado (Afganistán, Myanmar, Siria, Corea del Norte y Eritrea) también cuentan con su Ministerio de Justicia o estructura estatal equivalente, aunque los resultados para las personas que habitan esos países no podrían ser más distintos que en Noruega, por ejemplo. La realidad muestra que el 98,5% de los países analizados cuentan con un ministerio de Justicia o estructura similar. El relevamiento dejó muy pocos grises. En algunos pequeños Estados (como Bahamas o Belice) las funciones se integran en ministerios de Asuntos Legales o en la Oficina del Fiscal General. De acuerdo con el relevamiento realizado, sólo México y Uruguay no cuentan formalmente con un ministerio de Justicia: en el primero existe una estructura fuerte de política judicial distribuida entre la Secretaría de Gobernación, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y una Fiscalía General constitucionalmente autónoma, mientras que en el segundo la política de justicia se reparte entre la Suprema Corte, la Fiscalía General y el Ministerio del Interior. Todo esto nos lleva a una conclusión menos intuitiva de lo que el debate político sugiere: no es la existencia del ministerio lo que determina el desempeño institucional, sino el marco en el que actúa. El año pasado, por ejemplo, la cartera de Justicia en Noruega estaba en manos de Émilie Mehl, una abogada de 32 años (la más joven en ocupar ese cargo en la historia del país), mientras que en Afganistán lo ocupaba Mawlawi Abdul Hakim Sharayi, un clérigo islámico nacido en 1962 que se hizo tristemente célebre hace tres años por abolir todos los partidos políticos de Afganistán. En los dos casos hay un ministerio, un cargo y una firma. La diferencia es que en los países mejor posicionados la estructura convive con la independencia judicial, contrapesos parlamentarios y una cultura de legalidad, mientras que en los peores suele estar invariablemente subordinada al poder político o ideológico dominante. Estas comparaciones que parecen ociosas en realidad sirven para enganchar con lo siguiente. Uruguay es el mejor país de América Latina tanto en el Rule of Law Index como en el Democracy Index y lo es sin un Ministerio de Justicia. La pregunta entonces no es si crearlo mejorará automáticamente esos resultados -la evidencia comparada no lo demuestra- sino por qué se considera necesario ahora y qué problema concreto vendría a resolver. Si el ministerio es casi universal, su creación puede acercar a Uruguay al diseño institucional predominante en el resto del mundo. Pero la experiencia internacional parece mostrar que lo decisivo no es la existencia formal del ministerio, sino el equilibrio de poderes y los límites que rodean su funcionamiento. Ahí es donde debería centrarse la discusión.