Uruguay y la planificación de infraestructura: la necesidad de una agencia que ordene el rumbo

Con el cambio de gobierno reciente en Uruguay y la presentación de una nueva ley de Presupuesto que define las grandes obras de infraestructura de los próximos 5 años, vuelve a tomar fuerza la discusión sobre la utilidad de crear una entidad especializada y ajena al ciclo político, que organice, coordine, estructure y acompañe el desarrollo de los grandes proyectos de infraestructura que necesita el país. Esta idea surge a raíz de la falta de un organismo que mantenga un enfoque integral y técnico, con la independencia y autonomía necesaria, articulando todas las posibles áreas de actuación, detectando las necesidades y priorizándolas de manera tal, que el gasto público en infraestructura se realice de forma más ordenada y eficiente. Las recientes discusiones entre el gobierno saliente y el entrante respecto a cuál es la obra clave para garantizar el suministro de agua potable por varias décadas a la capital del país, es un ejemplo claro de la falta de institucionalidad en la planificación y ejecución de infraestructura en Uruguay. La discusión que debió haber sido zanjada en forma previa a la firma de un contrato con un privado y sin tanto debate político, a partir de criterios técnicos, sustentados en documentos y procedimientos administrativos que tengan un carácter relevante en las decisiones de política, no fue posible, ya que no había una entidad de peso para neutralizar el debate. Esta película termina con un gobierno saliente que firma un contrato millonario, a pocos días de dejar el poder y, por su parte, dando paso a un nuevo gobierno que toma el control y decide modificar el contrato, redireccionando los recursos comprometidos a una solución alternativa con la construcción de otro proyecto. Esta dinámica peligrosa, que puede afectar la institucionalidad y recargar de riesgos al erario público ante la posibilidad de enfrentar sobrecostos por una renegociación de contrato desfavorable, podría haber sido evitada si existiera una entidad que planifica y priorice los proyectos bajo criterios técnicos, brindando al gobernante de turno un marco existente de proyecto bien estudiados para ejecutar, como es el caso de una Agencia Nacional de Infraestructura. Pero antes de continuar: ¿Qué es una Agencia Nacional de Infraestructura y por qué importa? En los últimos años, diversos países han apostado por fortalecer sus capacidades institucionales para planificar, priorizar, estructurar y contratar proyectos de infraestructura pública con cierta independencia inherente a quien esté en el poder, dejando a un costado el ciclo electoral y los tiempos políticos. En este contexto surge la figura de la Agencia de Infraestructura, una entidad que busca profesionalizar y dar continuidad técnica al ciclo completo de los proyectos, evitando cuellos de botella administrativos, limitando la discrecionalidad política en el mal uso de recursos y superando problemas de fragmentación institucional. Veamos cómo han abordado este desafío otras economías de la región Modelos regionales: entre agencias especializadas y autoridades sectoriales En América Latina existen diferentes ejemplos de Agencias de Infraestructura o de entidades con un rol similar. El caso de Colombia es uno de los mas citados, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) es una entidad que forma parte de la estructura administrativa del Estado colombiano, adscripta al Ministerio de Transporte pero que cuenta con presupuesto y autonomía operativa. Esta agencia participa en todas las etapas del ciclo de vida de los proyectos como son la planificación, priorización, estructuración, contratación, supervisión y evaluación de Concesiones (o Asociaciones Público Privadas- APP) de infraestructura de transporte, principalmente, además de otros sectores. Otro caso ejemplar es el de Chile, también ampliamente citado cuando se debate sobre la necesidad o no de una Agencia de Infraestructura, se destaca por la existencia de la Dirección General de Concesiones (dependiente del Ministerio de Obras Pública), la cual se encarga de la planificación, estructuración, contratación y administración de los contratos de Concesiones/APP de infraestructura pública de carreteras, aeropuertos, edificación pública y hospitales. Por otra parte, en México, al igual que en Chile, la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) es una entidad que depende del Poder Ejecutivo y cumple muchas funciones propias de una Agencia de Infraestructura. Como autoridad federal, planifica, estructura, contrata y ejecuta proyectos de infraestructura en transporte y telecomunicaciones. A diferencia de las agencias técnicas de infraestructura, su accionar está más influido por el ciclo político y tiene menos autonomía operativa, pero su alcance sectorial y normativo es amplio. Otro ejemplo relevante, aunque no con todas las competencias en el ciclo de vida de un proyecto, es la Agencia de Promoción de la Inversión Privada, PROINVERSION, en Perú. Se trata de una agencia técnica, con presupuesto propio y autonomía, adscripta al Ministerio de Economía y Finanzas especializada, en estructurar y promover proyectos de infraestructura de gran envergadura bajo contrato de APP. Aunque no formula política pública ni participa en la parte de la contratación y administración de los contratos, tiene un rol clave en las etapas de preinversión, estructuración y licitación. El caso de Uruguay es un poco diferente al de los países de la región mencionado, ya que al momento no existe una autoridad única que concentre todas las etapas relevantes en la vida de un proyecto, y en especial, falta una entidad de peso y ajena a los ciclo políticos, que pueda trazar la estrategia de largo plazo de las obras de infraestructura requeridas, planificando y priorizando proyecto, además de concentrar capacidad técnicas para la estructuración, financiación y contratación de las obras. Todo esto, al momento actual se realiza en forma segmentada entre los distintos Ministerios, la OPP, las Empresas Públicas y la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). Esta fragmentación institucional dificulta la consolidación de una visión estratégica de largo plazo y limita la coordinación de esfuerzos en materia de inversión pública, dificultando en muchos casos contar con los recursos humanos y financieros necesarios para estructurar, contratar y administrar obras eficientemente. En Uruguay, en función del tipo de obra, cobra protagonismo el organismo que se encarga del proyecto. A modo de ejemplo, si hay una obra vial, será el ministerio de Transporte de Obras Públicas y la Corporación Vial del Uruguay las que se encargarán de la estructuración y ejecución. Por otra parte, también hay organismos estatales como la Agencia Nacional de Puertos quien se encargan de la infraestructura portuaria, UTE en las obras infraestructura eléctrica, ANCAP de las obras de combustibles, ASSE de la sanitaria en salud pública, ANTEL en la de telecomunicaciones, ANEP e INAU en la infraestructura educativa, Ministerio del Interior de las Cárceles, dentro de lo más destacado. Cada infraestructura es planificada e implementada por su correspondiente organismo especializado, duplicándose en muchos casos los equipos técnicos, además de la incapacidad de tener una coordinación necesaria para priorizar y definir como hacer un uso más eficiente de los mecanismos de financiamiento y por tanto de los recursos finitos del Estado. ¿Cuál es el problema de esta especialización? Podría parecer razonable que los proyectos de cada sector sean gestionados íntegramente por el organismo con mayor experiencia técnica. Sin embargo, esta heterogeneidad institucional provoca descoordinaciones frecuentes y una falta de comunicación transversal dentro del Estado, que redunda en ineficiencias en el uso de los recursos públicos y sobre todo, en una falta de priorización de las necesidades a nivel país, mirando varias décadas para adelante. Por ejemplo, en el último periodo de gobierno, se decidió volcar una gran cantidad de recursos para hacer obras viales por la CVU bajo contratos CREMAF (pagos públicos a largo plazo). Sin duda las obras fueron muy necesarias para dar un salto en calidad y reducir costos de transporte. Sin embargo, esta concentración de recursos públicos presentes y futuros en el sector vial, limita la posibilidad de asignar recursos a otros sectores que también podrían haber sido prioritarios si se analizaban todos los proyectos en su conjunto, o si se proponían mecanismos de financiamiento alternativos (por ejemplo, mayor cobro a usuarios). Esta fragmentación también deriva en asimetrías en el desarrollo entre sectores. Un ejemplo claro es el caso de la infraestructura eléctrica y telecomunicaciones, donde UTE y ANTEL han logrado desarrollar una red de cobertura amplia y tecnológicamente avanzada en todo el territorio nacional. En contraste, el sector de saneamiento, hospitales, cárceles, viviendas, transporte urbano, muestran un rezago evidente por falta de asignación de los recursos necesarios durante varias décadas. Una planificación mas coordinada debería ayudar a transferir recursos desde un sector superavitario hacia otros sectores deficitarios, compensando el desarrollo. Finalmente, la planificación, estructuración y administración de grandes obras de infraestructura es algo que requiere equipos altamente especializados con capacidades de actuar en forma transversal entre varios sectores (por ejemplo: la especialización financiera para evaluar proyectos bajo esquema Project Finance, no depende del sector), cosa que para el caso de Uruguay se vuelve relevante dado el bajo volumen de proyectos. Conclusiones Con Agencia de Infraestructura, o sin ella, de las 4 etapas claves para el desarrollo de un proyecto como es la planificación, estructuración, contratación y administración, la etapa más débil y que se requiere fortalecer en Uruguay, es sin duda, la planificación y coordinación en el uso de los recursos públicos mirando varias décadas con un horizonte de largo plazo. La planificación coordinada y la priorización de proyecto es un elemento clave en un país con recursos escasos. Una entidad fuerte y profesional en el entramado institucional del Estado, permitiría definir la asignación de recursos de manera eficiente, mediante estudios de priorización, costo beneficio, estrategias de financiamiento y análisis de modelos contractuales, para fortalecer los sectores que hoy tienen mayores déficits, como por ejemplo: agua y saneamiento, infraestructura social (cárceles, hospitales y viviendas) e infraestructura de transporte urbano. Si bien en ley de presupuesto recientemente presentada y en proceso de discusión no se propone nada sobre la creación de esta nueva entidad, en la exposición de motivos sí se plantea la necesidad de mejorar la gobernanza de la infraestructura y fortalecer las capacidades de planificación, priorización y seguimiento. Por lo que evaluará más adelante la creación de una Agencia de Infraestructura durante el período 2025–2029 La idea de una Agencia de Infraestructura para Uruguay no debería pensarse como la creación de una nueva entidad pública, con mayores gastos, sino más bien como la readecuación de lo que hoy existe, potenciando el rol y la coordinación de una única entidad que pueda marcar la agenda de proyectos de largo plazo, con equipos técnicos muy capaces que brinden las herramientas necesarias para limitar las discrecionalidades políticas de los ciclos electorales que no siempre acompañan el desarrollo de la estrategia país. Esto no implica que los políticos de turno estén atados de pies y manos, sino que, por el contrario, sus prioridades estarían atendidas por una agencia que le brindaría herramientas, análisis y capacidades de decisión para implementar de manera eficiente. Su premio seguiría siendo concretar los proyectos. En este sentido, la CND, ya reúne parte de estas capacidades para una gran cantidad de actividades en proyectos de infraestructura que le son encomendadas, en especial lo referente a la estructuración e implementación (que en muchos casos duplicando el trabajo de los ministerios) por lo que no sería aventurado pensar en fortalecer en términos normativos y de presupuesto esta entidad (reducir las entidades que duplican), además de asignarle el rol clave de planificación y priorización de proyectos que hoy queda en manos del poder ejecutivo de turno. Sin lugar a duda, esto permitiría ahorrarle tiempo y recursos al sector público en discusiones políticas como el dilema Arazatí vs Casupá.