Retenciones: el impuesto de emergencia que hace 23 años que no se termina de ir

En febrero de 2002, el Gobierno de Eduardo Duhalde implementó los derechos de exportación como una medida "transitoria" para enfrentar la crisis económica. Veintitrés años después, ese impuesto de emergencia no sólo sigue vigente, sino que se convirtió en una pieza clave del sistema tributario argentino, con una recaudación acumulada que superó los 130.000 millones de dólares desde su reintroducción.

El Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) publicó un exhaustivo informe que traza la evolución de las retenciones y revela cómo un tributo pensado para salir de la crisis se transformó en una herramienta fiscal que ningún gobierno posterior pudo eliminar completamente. La historia de estos 23 años muestra ciclos de auge y caída directamente vinculados a los precios internacionales de los commodities, las decisiones políticas y los fenómenos climáticos.

El contexto de su reintroducción fue dramático: Argentina salía del colapso de la convertibilidad con una economía devastada, el desempleo en máximos históricos y las finanzas públicas en crisis. Las retenciones encontraron su justificación en la posibilidad de capturar las "rentas extraordinarias" generadas por la devaluación, especialmente en un sector donde Argentina contaba con ventajas comparativas evidentes.

Conocidas popularmente como retenciones, los derechos de exportación gravan las ventas de bienes y servicios al exterior mediante una modalidad ad-valorem: una base imponible en unidades monetarias y un tipo impositivo expresado en porcentaje. Según el IARAF, existen diversos argumentos para justificar su implementación: generar recursos fiscales, capturar rentas extraordinarias en contextos de devaluación, incentivar las industrializaciones, estabilizar precios internos y proteger industrias incipientes.

La reintroducción de las retenciones en 2002 marcó el inicio de una era que transformaría la estructura fiscal argentina. El crecimiento fue vertiginoso: en 2004, apenas dos años después de su implementación, la recaudación alcanzó el 2,45% del Producto Bruto Interno, considerando el acumulado de los últimos 12 meses. Ese año representó el 15% de los ingresos tributarios del gobierno nacional y el 17,5% del gasto primario, mientras el resultado fiscal del sector público nacional fue positivo por el equivalente a 2,4% del PBI.

Estos números ilustran la rapidez con que los derechos de exportación se volvieron fundamentales para el financiamiento del Estado. Su éxito inicial se basó en la confluencia de factores favorables: precios internacionales de commodities en alza, el efecto de la devaluación que mejoraba la competitividad del sector exportador, y la necesidad urgente de recursos fiscales para reconstruir un Estado que había quedado prácticamente sin fondos tras la crisis de 2001.

De récord histórico a mínimos por sequía y precios

La evolución posterior mostró la extrema volatilidad de este tributo. Tras descender hasta ubicarse alrededor del 2% del PBI a fines de 2007, en 2008 se registró la mayor presión tributaria efectiva del impuesto: 3,17% del PBI. Su importancia relativa aumentó notablemente, alcanzando el 16,3% del ingreso tributario y el 18,2% del gasto primario, en un año donde el sector público registró un superávit del 0,5% del PBI.

Pero después de ese máximo histórico comenzó un sendero decreciente que ilustra la dependencia de factores externos. El punto más bajo llegó en enero de 2018, cuando la recaudación cayó a apenas 0,43% del PBI, debido a la conjunción de menores precios internacionales, baja de alícuotas y sequía. En ese momento, el tributo representó solamente el 3,4% del ingreso tributario y el 2,6% del gasto primario.

La montaña rusa continuó: la recaudación volvió a crecer de la mano de mayores precios internacionales y suba de alícuotas, alcanzando el nivel de 2,1% del PBI en diciembre de 2021. Sin embargo, una nueva reversión de precios y una importante sequía volvieron a reducir la recaudación del tributo a alrededor de 0,4% del PBI a fines de 2023, cuando representó el 5,4% de los ingresos tributarios y el 4,1% del gasto primario.

Actualmente, según el informe del IARAF, la presión tributaria del tributo es del 0,95% del PBI, una de las más bajas de toda la serie histórica. Equivale al 6,8% de los ingresos tributarios y al 7% del gasto primario del gobierno nacional.

Los efectos ocultos de reducir las retenciones

El análisis del IARAF revela que la reducción de los derechos de exportación genera múltiples efectos que van más allá de la pérdida directa de recaudación. El impacto fiscal real es menor al aparente debido a tres efectos indirectos que compensan parcialmente la caída inicial de ingresos.

El primer efecto indirecto implica una mayor base imponible del impuesto a las ganancias: al reducirse las retenciones, aumenta la rentabilidad de los productores y, por ende, su tributación por ganancias, aunque obviamente solo para los casos que ya tenían una base imponible positiva. El segundo se relaciona con el mayor ingreso disponible de los productores, que al destinarse a consumo e inversión genera nuevos ingresos fiscales por IVA y otros tributos que benefician a los tres niveles de gobierno.

El tercer efecto, quizás el más importante a largo plazo, se produce sólo si la oferta responde al incentivo de precios. Si los productores aumentan su producción ante el mayor precio percibido, puede elevarse la base imponible y generar una recaudación adicional de los propios derechos de exportación. Sin embargo, existe una advertencia crucial: si un país aumenta tanto su producción que genera una oferta adicional capaz de hacer bajar los precios internacionales, se reduce el impacto de la mayor base imponible. En un escenario de oferta con elasticidad unitaria, se puede recuperar hasta el 80% del monto inicialmente perdido al bajar las retenciones.

Esta dinámica genera un efecto redistributivo particular: el Gobierno nacional pierde parcialmente el costo fiscal directo, mientras que provincias y municipios resultan beneficiados al recibir mayores ingresos por incremento de recaudación, tanto por coparticipación como por recaudación propia.

Recientemente, el Gobierno nacional anunció bajas de derechos de exportación, siendo la más importante desde el punto de vista fiscal la del complejo sojero. Según las proyecciones del IARAF, el costo fiscal máximo para 2025 puede ser del orden de 0,10% del PBI, teniendo en cuenta los efectos indirectos mencionados. Este cálculo considera principalmente la liquidación de los stocks existentes durante este año.

Para 2026, dado que los productores deben tomar las decisiones de siembra, el costo fiscal máximo puede alcanzar 0,2% del PBI. En este caso, existe la posibilidad de que surja el tercer efecto indirecto mencionado, generando una mayor base imponible de los propios derechos de exportación y una mayor recuperación de recaudación.

El factor clave será la respuesta productiva: en un escenario ideal, donde la mayor producción compense la menor alícuota, la recaudación real conjunta puede disminuir poco. Sin embargo, van a jugar un rol determinante los factores climáticos y los precios internacionales, dos variables que la historia de estos 23 años muestra como fundamentales para definir el peso de las retenciones en las finanzas públicas argentinas.

El Gobierno inició este año un camino de reducción de la carga tributaria con la eliminación del impuesto PAIS y ahora continuó con los derechos de exportación. Más allá de sostener la baja del peso relativo del gasto público como fuente de financiamiento, el IARAF destaca que no es menor lo que puede aportar el ensanchamiento de la base imponible, tanto por mayor actividad económica como por mayor incentivo al pago de impuestos.