El máximo tribunal revocó una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba que había avalado una contribución aplicada a una entidad bancaria. En línea con una serie de precedentes, volvió a establecer que los municipios no pueden cobrar tasas sin acreditar una prestación concreta.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación sumó un nuevo capítulo a una larga saga judicial en torno a las tasas municipales. Esta vez, el máximo tribunal revocó una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba que había avalado el cobro al Banco Galicia de la denominada "Contribución que incide sobre la actividad comercial, industrial y de servicios".
El caso vuelve sobre una discusión que excede largamente a la entidad financiera y a la capital cordobesa: hasta dónde pueden llegar los municipios a la hora de crear tasas y qué contraprestación deben ofrecer a cambio de cobrarlas.
La respuesta de la Corte volvió a ser restrictiva. Una tasa no puede funcionar como un impuesto bajo otro nombre y, para exigirla, debe existir un servicio público concreto, efectivo e individualizado. Además, cuando el contribuyente cuestiona su existencia, es el municipio el que debe acreditar que esa prestación fue efectivamente organizada y puesta a disposición.
El pronunciamiento fue dictado en el expediente "Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba s/ plena jurisdicción – recurso de casación". El presidente de la Corte, Horacio Rosatti, emitió su propio voto, mientras que los ministros Carlos Rosenkrantz y Ricardo Lorenzetti suscribieron un voto concurrente.
El litigio se remonta a 2008, cuando la Dirección General de Recursos Tributarios de la Municipalidad de Córdoba determinó una deuda contra el Banco Galicia por la mencionada contribución.
El ajuste alcanzó períodos fiscales comprendidos entre diciembre de 2001 y diciembre de 2002; distintos meses de 2003 -enero, abril y de junio a diciembre-; períodos de 2004 -enero, febrero, mayo, agosto y octubre- y octubre de 2005. A esas sumas se agregaron intereses y sanciones.
Frente a la intimación de pago, la entidad financiera promovió una demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante la Justicia cordobesa.
La presentación fue rechazada en primera instancia por la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Primera Nominación de Córdoba, por lo que el banco interpuso un recurso de casación para llevar la discusión ante el máximo tribunal provincial.
El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba hizo lugar parcialmente al planteo del Banco Galicia, pero confirmó la procedencia del reclamo fiscal y ordenó a la Municipalidad reliquidar la deuda.
Uno de los puntos centrales de aquella decisión fue la distribución de la carga de la prueba.
La Justicia cordobesa consideró que, como el banco desarrollaba sus actividades comerciales en establecimientos ubicados dentro del ejido municipal, podía presumirse que recibía los servicios públicos brindados por la comuna.
Bajo ese razonamiento, era el Banco Galicia el que debía demostrar que esos servicios no habían sido efectivamente prestados.
El tribunal provincial también rechazó los planteos vinculados con el artículo 35 del Convenio Multilateral, la Ley de Coparticipación Federal y el principio de inmunidad de los instrumentos de gobierno del Estado Nacional.
Además, consideró extemporáneo el planteo de prescripción formulado respecto de determinados períodos fiscales y confirmó una multa equivalente al 70% del tributo omitido.
La controversia constitucional se concentró en el artículo 231 del Código Tributario Municipal de la ciudad de Córdoba, correspondiente a la Ordenanza N° 10.363.
La disposición establecía que el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios u otra a título oneroso, así como cualquier hecho o acción destinado a promoverla, difundirla o exhibirla, quedaba sujeto al pago del tributo.
La contribución se justificaba, según la norma, por los "servicios municipales de contralor, salubridad, higiene, asistencia social, desarrollo de la economía y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población".
Precisamente esa última fórmula quedó bajo la lupa de la Corte.
Para el Banco Galicia, semejante amplitud desconocía las características esenciales de una tasa, porque el tributo no estaba asociado con un servicio público concreto, efectivo e individualizado respecto de cada contribuyente.
Al analizar el recurso, Horacio Rosatti estableció tres pautas que, según sostuvo, deben cumplirse para que una tasa municipal resulte constitucionalmente válida.
La primera es la definición clara y precisa del hecho imponible y la individualización de los servicios. La norma que crea la tasa debe determinar concretamente qué actividad o prestación municipal justifica el pago.
La segunda exige la organización y puesta a disposición efectiva del servicio. No alcanza con que la prestación aparezca mencionada en una ordenanza: el municipio debe haberla organizado materialmente y ponerla a disposición del contribuyente. De lo contrario, sostuvo Rosatti, el cobro carece de causa jurídica y puede afectar el derecho de propiedad.
La tercera condición está vinculada con la cuantificación del tributo. La autoridad municipal debe ponderar de manera prudente el costo global de la prestación y la capacidad contributiva, evitando que el monto de la tasa quede completamente disociado del servicio que pretende financiar.
Para el presidente de la Corte, la norma cordobesa no superaba esos estándares.
Rosatti cuestionó especialmente la utilización de la fórmula "cualquier otro no retribuido por un tributo especial", al considerar que introduce una descripción residual de los servicios incompatible con la estructura propia de una tasa.
Y estableció otro punto relevante: frente a esa amplitud normativa, correspondía al municipio y no al contribuyente demostrar durante el proceso la organización y efectiva puesta a disposición del servicio.
Rosenkrantz y Lorenzetti coincidieron con la conclusión, aunque llegaron a ella mediante un voto conjunto.
Los ministros recordaron que la Corte ya había declarado la inconstitucionalidad de esa misma contribución cordobesa y cuestionaron la "enorme laxitud" con la que la normativa municipal describía las prestaciones que pretendían justificar el cobro.
En uno de los pasajes más fuertes de la sentencia, consideraron que semejante formulación puede convertirse en una "coartada para gravar actividades de los contribuyentes para quienes no se brinda ningún servicio o prestación".
El razonamiento vuelve sobre una distinción central en materia tributaria: una tasa no es un impuesto.
Mientras un impuesto puede financiar de manera general las actividades del Estado, la tasa requiere la existencia de una actividad o servicio estatal que pueda vincularse con quien está obligado a pagarla.
Por eso, para la Corte, admitir definiciones tan amplias que prácticamente cualquier actividad municipal pueda justificar el cobro terminaría desdibujando esa diferencia.
Otro de los aspectos relevantes del fallo es la carga de la prueba.
La Corte descalificó el criterio utilizado por el Tribunal Superior de Justicia cordobés, que había colocado sobre el Banco Galicia la obligación de demostrar que los servicios municipales no habían sido prestados.
Para el máximo tribunal, exigir al contribuyente que pruebe la inexistencia de una prestación implica someterlo a una prueba de extrema dificultad.
El criterio debe ser el inverso: es el municipio, por encontrarse en mejores condiciones para hacerlo, el que debe acreditar que organizó y puso efectivamente a disposición el servicio que utiliza como fundamento para cobrar la tasa.
De lo contrario, advirtió la Corte, las exigencias constitucionales propias de las tasas podrían ser eludidas y estos tributos terminarían funcionando como impuestos municipales generales.
El pronunciamiento contra la Municipalidad de Córdoba no aparece como un caso aislado. Por el contrario, se inserta en una extensa línea jurisprudencial mediante la cual la Corte fue delimitando las facultades tributarias de las administraciones locales.
En "Compañía Química", el tribunal cuestionó la excesiva laxitud en la definición de los servicios que justificaban el cobro y advirtió sobre la necesidad de respetar el principio de legalidad tributaria.
En "Laboratorios Raffo", la Corte fue todavía más cerca del conflicto actual: declaró la inconstitucionalidad del propio artículo 231 del Código Tributario cordobés y rechazó que servicios genéricos pudieran utilizarse para justificar una tasa.
La discusión continuó con "Syngenta Agro", donde el máximo tribunal ratificó la doctrina de Laboratorios Raffo y dejó sin efecto una decisión de la Justicia cordobesa que había intentado validar el gravamen.
En "Quilpe", referido a una tasa de la ciudad de La Rioja, la Corte estableció que, cuando el contribuyente niega haber recibido el servicio, la carga de acreditar su efectiva prestación corresponde al municipio.
A esa línea se sumaron luego "Gasnor", donde volvió a cuestionarse el empleo de fórmulas residuales para justificar la recaudación, y "Esso Petrolera Argentina", utilizado como referencia para analizar la relación entre el costo de los servicios y la capacidad contributiva.
El nuevo fallo contra la Municipalidad de Córdoba, por lo tanto, profundiza una doctrina que la Corte viene construyendo desde hace años y que coloca bajo especial escrutinio las tasas municipales formuladas de manera genérica.
La victoria de la entidad financiera, sin embargo, no alcanzó a todos los cuestionamientos formulados durante el expediente.
Rosatti desestimó el planteo referido a la supuesta afectación de la inmunidad de los instrumentos de gobierno nacional por la incorporación de resultados provenientes de títulos públicos y fideicomisos financieros en la base imponible.
La Corte entendió que el recurso no había demostrado suficientemente una afectación de los fines federales protegidos.
También rechazó los planteos vinculados con la aplicación del Convenio Multilateral y la Ley de Coparticipación Federal.
Finalmente, la Corte declaró procedente el recurso extraordinario presentado por el Banco Galicia, revocó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba y ordenó que las actuaciones regresen al tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento conforme a los parámetros fijados.
La decisión vuelve a trascender el conflicto particular.
En momentos en que las tasas municipales constituyen una fuente relevante de recursos para las administraciones locales, la Corte vuelve a recordar que la autonomía tributaria de las comunas no es ilimitada.
La denominación que reciba un tributo tampoco resulta suficiente para definir su naturaleza. Si un municipio pretende cobrar una tasa, debe poder identificar qué servicio la justifica, demostrar que fue organizado y puesto efectivamente a disposición y sostener una relación razonable entre esa prestación y el monto exigido.
Es un nuevo episodio de una discusión que periódicamente llega al cuarto piso del Palacio de Tribunales y en la que la Corte viene manteniendo una línea: las tasas municipales necesitan algo más que una ordenanza y una necesidad recaudatoria. Necesitan una contraprestación concreta que las justifique.
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Licenciado en Ciencia Política y Magister en Economía
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